Krátké zamyšlení nad zákonnou výší penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně
Autor JUDr. Michal Faltus, advokát
"Strašákem" naprosté většiny subjektů ucházejících se o dotace jsou situace, kdy účastník dotačního řízení obdrží dotaci, následně zrealizuje celý projekt, na nějž byla poskytnuta dotace (anebo jej zrealizuje a poté obdrží slíbenou dotaci), uběhne zpravidla několik let a posléze je zahájena kontrola poskytnutí dotace, která v sobě zahrnuje kontrolu splnění celé řady povinností od řádného provedení výběrového řízení až po náležité vyúčtování poskytnuté dotace.
Zjistí-li kontrolní orgán pochybení subjektu v dotačním řízení, zpravidla zahajuje řízení o stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně. Ocitne-li se dotčený subjekt v této situaci, musí mít na paměti, že vedle odvodu za porušení rozpočtové kázně mu hrozí též povinnost uhradit penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně. V praxi to ve většině případů znamená, že musí být subjekt připraven na to, že uhradí nemalou částku, jakožto odvod za porušení rozpočtové kázně a tutéž částku uhradí i v rámci stanovení penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně. O tom, zda je to takto správně, anebo má dojít ke změnám, se zamýšlím v následujících řádcích. Jde totiž o téma poměrně významné. Pro řadu subjektů jsou následky konstatování odvodu za porušení rozpočtové kázně ve spojení se stanovením penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně zcela fatální.
Penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně - stávající legislativní úprava a úskalí při aplikační praxi
Legislativní úpravu penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně lze nalézt v ustanovení § 44a odst. 10 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů v platném znění (dále jako "Zákon o rozpočtových pravidlech"), kde je uvedeno, že: "Za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně je porušitel rozpočtové kázně povinen zaplatit penále ve výši 1 promile z částky odvodu za každý den prodlení, nejvýše však do výše tohoto odvodu. Penále se počítá ode dne následujícího po dni, kdy došlo k porušení rozpočtové kázně, do dne, kdy byly prostředky odvedeny nebo u návratných finančních výpomocí vráceny. Příjemce penále je stejný jako příjemce odvodu s výjimkou případů, kdy příjemcem odvodu je Národní fond. V těchto případech je příjemcem penále státní rozpočet [§ 6 odst. 1 písm. n)]. Penále, které v jednotlivých případech nepřesáhne 500 Kč, se nevyměří."
Zákon o rozpočtových pravidlech stanovuje vcelku jasná pravidla. Je-li penále nižší jak 500,- Kč, nevyměřuje se. V praxi se dle mého názoru jedná o naprosto výjimečné případy. Zde navíc v naprosté většině případů nedojde k zásahu do majetkové sféry účastníka dotačního řízení. Pokud jde o maximální výši penále za prodlení s odvodem za porušená rozpočtové kázně, ta je rovna výši odvodu za porušení rozpočtové kázně. Potud vůči legislativní úpravě nemám námitek. Problém však vyvstává v případě stanovení výše penále ve spojení s praxí kontrolních orgánů. 1 promile za každý den prodlení činí v přepočtu na procenta 36,5%, pokud jde o prodlení jeden rok. K dosažení maximální výše penále dochází přibližně za dva a tři čtvrtě roku ode dne, kdy došlo k porušení rozpočtové kázně. Ve spojení s úpravou v ustanovení § 44a odst. 12 zákona o rozpočtových pravidlech, dle kterého lze penále vyměřit do 10 let od 1. ledna roku následujícího po roce, v němž došlo k porušení rozpočtové kázně a praxí kontrolních orgánů zahajujících kontrolu dotačního řízení několik let po realizaci dotčeného projektu, lze dojít k závěru, že v naprosté většině případů činí výše penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně výši odvodu za porušení rozpočtové kázně, tj. v praxi nezřídka kdy částka v jednotkách či desítkách milionů.
Kritika výše penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně a činnosti kontrolních orgánů, komparace s institutem zákonného úroku z prodlení
Kriticky lze hodnotit především výši penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně a dále pak rychlost kontrolních orgánů při samotném zahájení šetření, jakož i v jeho průběhu.
Pokud jde o výši penále, nelze se ubránit srovnání s institutem zákonného úroku z prodlení, neboť dle mého názoru jde pojmově o totéž, tj. o určitou "sankci" (následek) za nesplnění povinnosti uhradit příslušnou finanční částku řádně a včas. Zákonný úrok z prodlení v současné době činí 9% ročně z příslušné jistiny. V posledních šesti letech lze vysledovat, že se jeho výše neustále pohybuje mezi 7 až 9 procenty. Komparací s institutem penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně lze dojít k závěru, že výše zákonného úroku z prodlení byla a je v posledních letech - v závislosti na výši zákonného úroku z prodlení - čtyřikrát až pětkrát (!) nižší než výše penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně. Dle názoru autora není jediného legitimního důvodu, proč natolik zásadně odlišovat oba posuzované instituty. Souhlasím s koncepcí, že způsob výpočtu penále zohledňuje délku prodlení, stanovení její výše však dle mého názoru vůbec nekoresponduje s případnou újmou, jež státu může vzniknout. Zcela zde absentuje ekonomický účel penále jakožto sankce. Nikoliv na okraj lze poukázat např. na německou úpravu, která pracuje s výší penále v podobě 5% úroku zvýšeného o základní sazbu, která však dosahuje v posledních letech záporných hodnot. Komparací obou úprav lze dojít k závěru, že německá úprava je zásadně příznivější pro příjemce dotace.
Pokud potom jde o činnost kontrolních orgánů, jak již bylo uvedeno výše, nezřídka kdy je kontrolní řízení zahájeno v okamžiku, kdy při zjištění porušení rozpočtové kázně činí výše penále výši odvodu za porušení rozpočtové kázně. Za stávající úpravy lze v prvé řadě apelovat na kontrolní orgány, aby včas zahajovaly kontrolní řízení a v jeho průběhu postupovaly maximálně efektivně a rychle při zachování všech práv dotčeného subjektu.
Možnosti řešení neutěšeného stavu
Osobně vidím řešení především ve stanovení nižší výše penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně, a to na roveň zákonného úroku z prodlení. V takovém případě by byl dle mého názoru beze zbytku naplněn účel dané sankce, tj. reflektoval by ekonomický účel a neměl by odstrašující či demotivující charakter. Na tomto místě lze zmínit připravovaný zákon o řízení a kontrole veřejných financí, prostřednictvím něhož mělo dojít ke snížení výše penále právě na výši zákonného úroku z prodlení. Ke změně však vlivem nepřijetí příslušné úpravy bohužel nedošlo. Pevně věřím, že se někdy v budoucnu zákonodárce vrátí k tomuto návrhu (snížení výše penále) a pokusí se jej přijmout.
V úzké souvislosti s názorem na snížení výše penále je potom i možná legislativní úprava, pokud jde o zahájení samotného řízení. Stávající délka 10 let počínající 1. ledna následujícího roku po roce, v němž došlo k porušení rozpočtové kázně, by dle mého názoru mohla být zkrácena například na polovinu. S tím souvisí i celá řada dalších aspektů. Např. dokazování v řízení, jehož předmětem je projekt dokončený před 9 lety, není v praxi jednoduché.
Závěrem
Shora byly nastíněny základní návrhy řešení neutěšené situace kolem výše penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně včetně praxe při jejím uplatňování. Nyní je řada na zákonodárci, aby již jednou navrhované legislativní změny přijal.
Do té doby, než k legislativním změnám dojde, nezbývá než doporučit dotčeným subjektům, aby hojně využívaly možnost požádat o prominutí penále za prodlení s porušením rozpočtové kázně. Žádost je podmíněna úhradou poplatku, který se však nevypočítává z hodnoty penále, což je z pohledu dotčených subjektů jistě žádoucí. Nelze než apelovat na kompetentní orgány, aby při úvahách nad případným prominutím penále zvažovaly i samotný účel penále a jeho, dle mého názoru nesprávnou, stávající legislativní úpravu. Z dlouhodobého hlediska, jakož i z koncepčního hlediska, však není řešením stávající legislativní úpravy podávání žádostí o prominutí penále (tedy stav, kdy je vyměřeno téměř vždy maximum a potom je případně snižováno na základě správního uvážení dotyčného orgánu). Tím je dle mého názoru především snížení výše penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně.
Nikoliv na závěr podotýkám, že tímto kritickým zamyšlením spojeným s legislativními návrhy nikterak neobhajuji či se nezastávám subjektů, kteří porušili rozpočtovou kázeň. Dojde-li k porušení rozpočtové kázně, má přijít adekvátní sankce (následek) a s tím i spojená adekvátní výše příslušenství. K tomu však nyní nedochází. Nemluvě o problematické praxi při stanovování výše odvodu za porušení rozpočtové kázně, o které by se dalo napsat několik dalších článků, což pro tuto chvíli není účelem.
Tento článek byl publikován dne 27. 11. 2018 na portále pravniprostor.cz