Zakládá úhradová vyhláška protiprávní veřejnou podporu?

Autor Mgr. Michal Antoš, advokátní koncipient

Úhradová vyhláška je označení pro podzákonný právní předpis vydávaný každoročně Ministerstvem zdravotnictví na základě § 17 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění. Úhradovou vyhláškou se stanoví výše bodu, výše úhrad hrazených služeb a některá regulační omezení. Se značným zjednodušením se dá říci, že úhradovou vyhláškou se stanoví, kolik může zdravotnické zařízení vykázat zdravotních úkonů, které budou hrazeny ze zdravotního pojištění, tedy kolik může vykázat práce, která bude zdravotnickému zařízení proplacena. 

Úhradové vyhlášky vydané v posledních letech[1] se vyznačují stupňující se nerovnoměrností úhrad mezi veřejná a soukromá zdravotnická zařízení se značným zvýhodněním právě veřejných zdravotnických zařízení. Nerovnoměrnost se projevuje ve dvou směrech. V prvé řadě se jedná o odlišné nastavení vzorce pro výpočet úhrady, v druhé řadě pak o odlišný stupeň navýšení úhrad oproti referenčnímu roku.[2] Je třeba si uvědomit, že je to pouze stát, resp. Ministerstvo zdravotnictví, které rozhoduje o podobě úhradové vyhlášky. Její nerovné nastavení zvýhodňující pouze některé subjekty, a to za podmínky, že subjekty poskytují rovnocenné služby, může znamenat, že stát tímto způsobem poskytuje vybraným zdravotnickým zařízením protiprávní veřejnou podporu.

Protiprávní veřejná podpora

Na úvod je třeba poznamenat, že veřejná podpora je obecně zakázána, jelikož její poskytování může vést k ohrožení hospodářské soutěže. Poskytnutí veřejné podpory je možné pouze tehdy, existuje-li výjimka k jejímu legálnímu poskytnutí.[3]

Regulace veřejné podpory probíhá v současné době na unijní úrovni, avšak legální definice pojmu veřejná podpora v unijních aktech chybí. Vymezení veřejné podpory totiž není dáno pouze psaným právem, ale je konkretizováno i rozhodnutími Komise a Soudního dvora EU. Co je veřejnou podporou a co již není se tak může v průběhu času vyvíjet. Určení veřejné podpory má totiž kromě právní a ekonomické dimenze i významnou dimenzi politickou.[4] Smlouva o fungování evropské unie (dále jen "Smlouva") však v čl. 107upravuje, za jakých podmínek je poskytování veřejných podpor členskými státy zakázáno a určuje podmínky, za kterých mohou státy výjimečně veřejnou podporu poskytnout.

Jako protiprávní veřejná podpora se tak označuje podpora, ať již poskytována v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, která narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy. Poskytnutí takové podpory je neslučitelné s vnitřním trhem, není-li ve Smlouvě stanoveno jinak.[5] Na základě výše uvedeného lze vypozorovat pět znaků, které musejí být naplněny, aby bylo možné podporu prohlásit za protiprávní veřejnou podporu ve smyslu Smlouvy. Jedná se o následující znaky:

1. podpora poskytnutá státem nebo ze státních prostředků;
   
2. hospodářská výhoda;
   
3. selektivnost;
   
4. vliv na hospodářskou soutěž a
   
5. vliv na obchod mezi členskými státy.

V případě úhradové vyhlášky se jedná o vyhlášku Ministerstva zdravotnictví, které je k jejímu vydání zmocněno na základě § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění. Dle tohoto ustanovení "(...) hodnoty bodu, výše úhrad hrazených služeb a regulační omezení se vždy na následující kalendářní rok dohodnou v dohodovacím řízení zástupců Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky a ostatních zdravotních pojišťoven a příslušných profesních sdružení poskytovatelů jako zástupců smluvních poskytovatelů. (...) Nedojde-li v dohodovacím řízení k dohodě do 30. 6. příslušného kalendářního roku nebo shledá-li Ministerstvo zdravotnictví, že tato dohoda není v souladu s právními předpisy nebo veřejným zájmem, stanoví hodnotu bodu, výši úhrad hrazených služeb, výši záloh na úhradu hrazených služeb a regulační omezení na následující kalendářní rok Ministerstvo zdravotnictví vyhláškou v termínu do 31. října kalendářního roku." Je tak zjevné, že Ministerstvo zdravotnictví autoritativně stanoví hodnoty bodu, výše úhrad hrazených služeb a regulační omezení, pokud nedojde k dohodě mezi pojišťovnami a profesními sdruženími (k čemuž v posledních letech nedošlo).

Prostředky na úhradu zdravotní péče jsou poskytovány ze zdravotního pojištění, přičemž plátci pojistného na zdravotní pojištění (pojištěnci) povinně hradí pojistné z vlastních prostředků, jsou jimi zaměstnanci, přičemž na zdravotní pojištění doplácí zaměstnavatel, osoby samostatně výdělečně činné a osoby bez zdanitelných příjmů. Za některé skupiny obyvatel platí pojistné stát.[6] Získané prostředky putují do fondu zdravotního pojištění. Tento fond primárně slouží k úhradě poskytnutých hrazených zdravotních služeb pojištěncům. Příjem i použití peněžních prostředků shromážděných ve fondu zdravotního pojištění je regulován právními předpisy, lze proto o prostředcích kumulovaných v tomto fondu hovořit jako o veřejných prostředcích.

Hospodářská výhoda podpory poskytované na základě úhradové vyhlášky vybraným zdravotnickým zařízením je zřejmá, jelikož subjekty jsou povinny vycházet z úhradové vyhlášky a nemohou samy překročit hraniční hodnoty, které jim úhradová vyhláška přisuzuje. Prospěch vybraným subjektům proto jistě může hospodářskou výhodu přivodit. V konečném důsledku by dokonce takový postup mohl i přispět k vyloučení subjektů, které podporu neobdržely, což jistě naruší hospodářskou soutěž na trhu se zdravotnickými službami.

Jsou-li služby nabízené veřejnými a soukromými zdravotnickými zařízeními totožné, resp. zaměnitelné, a podpora nesměřuje bez rozumného důvodu vůči všem zařízením, ale pouze vybraným, hovoříme o selektivnosti přiznané podpory. Ostatně právě z důvodu výhodnosti pouze pro některé soutěžitele je veřejná podpora regulována, jelikož selektivní poskytování prostředků může způsobovat vážné narušení hospodářské soutěže.[7]

Aby byla podpora prohlášena za protiprávní veřejnou podporu je třeba naplnit i znak ovlivnění obchodu mezi členskými státy. Tento znak se zdá být nejproblematičtější, nicméně na základě některých rozhodnutí Evropské komise se lze domnívat, že za určitých okolností by i tento bod mohl být naplněn.

Slučitelnost veřejné podpory

Na základě výše uvedeného rozboru je možné se domnívat, že úhradová vyhláška skutečně veřejnou podporu zakládá, avšak unijní právo obsahuje celou řadu výjimek, pro které jinak zakázaná veřejná podpora bude souladná s právním řádem. Zcela zásadní se v tomto kontextu jeví rozhodnutí Komise SGEI[8], které upravuje poskytování podpory za účelem zajištění služeb obecného hospodářského zájmu. Tyto služby jsou obvykle zajišťovány státem, kraji či obcemi ve veřejném zájmu a specifickým znakem těchto služeb je skutečnost, že pokud by nebyly finančně podporovány veřejnými subjekty, nebyly by poskytovány na trhu vůbec nebo by byly poskytovány v nižší kvalitě či rozsahu. Opodstatněnost finanční podpory služeb obecného zájmu ze strany veřejných subjektů vychází z tržního selhání v oblasti nabídky těchto služeb.[9] Mezi služby obecného hospodářského zájmu patří takové služby, jako uspokojování sociálních potřeb, přeprava cestujících, poštovní služby nebo právě poskytování zdravotní péče.

Aby se však předešlo neodůvodněnému narušení hospodářské soutěže, neměla by dle rozhodnutí SGEI podpora přesáhnout rozsah nezbytný k pokrytí čistých nákladů, které podnik vynaložil při poskytování služby, včetně přiměřeného zisku.[10] Pro určení, zda se výjimka stanovená rozhodnutím SGEI uplatní i v případě podpory poskytované na základě úhradové vyhlášky, je proto třeba stanovit, zda platba skutečně pouze zajišťuje činnost zdravotnických zařízení, nebo je ve skutečnosti její účel zcela odlišný a zda její výše není nepřiměřená.

Stížnost na protiprávní veřejnou podporu

Zbývá zodpovědět otázku, jaká obrana se nabízí proti protiprávně poskytnuté veřejné podpoře. Řízení o protiprávnosti veřejné podpory vede Komise, prohlášení veřejné podpory za protiprávní se však lze domáhat i soudní cestou.

Řízení u Komise se nezahajuje na návrh, Komise sama vyhodnotí na základě předložených informací, zda se podáním bude zabývat, či nikoli. Informovat Evropskou Komisi o protiprávní veřejné podpoře je možné pomoci stížnosti na veřejnou podporu, kterou je oprávněna podat zúčastněná osoba, za kterou se považuje kterýkoliv členský stát, anebo osoba, podnik či sdružení podniků, jejichž zájmy by mohly být ovlivněny poskytnutím podpory, tedy zejména příjemce podpory, konkurenční podniky nebo profesní sdružení.[11]

Závěr

Nerovnost nastolená úhradovou vyhláškou ve prospěch veřejných zdravotnických zařízení zdá se naplňuje všechny znaky veřejné podpory. Otázkou však zůstává, zda její poskytnutí není kryto výjimkou, jelikož je možné, že jejím prostřednictvím jsou zajištěny služby obecného hospodářského zájmu. Poskytnutá podpora ovšem nesmí být nadměrná. Nadměrná platba značí, že její poskytnutí není potřebné k zajištění služeb obecného hospodářského zájmu, a proto by představovala neslučitelnou protiprávní veřejnou podporu.

[1] Zejm. recentní vyhláška č. 353/2017 Sb., o stanovení hodnot bodu, výše úhrad hrazených služeb a regulačních omezení pro rok 2018, se vyznačuje nerovnováhou úhrad dosahující v některých případech přes 10 %.

[2] Referenční rok je obvykle stanoven dva roky zpětně, tj. pro rok 2018 se jedná o rok 2016. Výše úhrad v referenčním roce je stěžejní pro výpočet v roce, k němuž se vyhláška vztahuje.

[3] Veřejná podpora. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. [online]. Dostupné z: https://www.uohs.cz/cs/verejna-podpora.html

[4] MALÍŘ, Jan. Právo veřejných podpor Evropské unie. Zákaz poskytování veřejných podpor a výjimky z tohoto zákazu. Praha: Ústav práva a státu AV ČR, 2013, s. 32 - 35.

[5] Čl. 107/1 Smlouvy.

[6] Ust. § 4 a násl. zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění.

[7] KINCL, Michael. Veřejná podpora v příkladech a poznámkách. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2017, s. 28.

[8] Rozhodnutí Komise 2012/21/EU ze dne 20. 12. 2011 o použití čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby udělené určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu.

[9] Služby obecného hospodářského zájmu (SGEI), Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. [online]. Dostupné z: https://www.uohs.cz/cs/verejna-podpora/sluzby-obecneho-hospodarskeho-zajmu-sgei.html

[10] Čl. 5 Rozhodnutí Komise 2012/21/EU.

[11] Čl. 1 písm. h) nařízení Rady č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 smlouvy o fungování Evropské unie.

Tento článek byl dne 19. 6. 2018 publikován na portále pravniprostor.cz.